国际机制复杂性的兴起｜国政学人
时间: 2024-09-09 19:04:36 | 作者: 精细筛分
Karen J. Alter，美国西北大学政治学教授；Kal Raustiala，美国加州大学洛杉矶分校伯克尔国际关系研究中心主任、法学院教授。
在日趋复杂的国际政治场域，诸多国际组织和包括国际法在内的国际协定近几十年来飞速增加。然而从难民问题到公共卫生，鲜有国际问题能通过一个整体性的协调机制得以解决。在此背景下，出现了两个关于国际合作的重要概念：机制复合体（regime complex）和机制复杂性（regime complexity）。机制复合体指一系列在功能或区域方面部分重叠且无等级规划区分的国际机构，它是国际合作的标志性特征。而国际机制复杂性则描述了全球治理的政治体系中国际规则密集和机制复合体共存的结果与状态。不同于国家行为体分别考虑各自的国际治理问题，关注国际机制重叠和交叉怎么样影响国际政治合作和国家行为体的决策更符合当代国际政治现实。本文通过梳理文献，完善了对国际机制复合体和国际机制复杂性两个概念的阐释，探析机制复合体缘何存在并得以延续，明确机制复杂性引发的权力分配效应和择地行诉（forum shopping）等政治影响。其结论是，在后美国治理秩序下，机制复合的优势和缺陷都会进一步放大，国际机制竞争和慢慢地加强的协调难题会重塑未来世界政治环境。本文对理解当前全球治理中的机制复合与制度碎片化现象具有一定的理论意义。
卡尔·劳斯迪亚（Kal Raustiala）和戴维·维克多（David Victor）提出了“机制复合体”这一概念。他们都以为机制复合体是治理某个特定领域的一系列部分重叠且无等级区分的国际机构，表现为给定空间内一组基本制度（elemental regimes）的聚合与重叠。在此基础上，凯伦·奥尔特（Karen Alter）和苏菲·莫尼耶（Sophie Meunier）认为，等级制度的缺位是国际制度复合区别于国内规则复合的根本所在。以上学者都指出，在单一的制度场域中考察国际政治问题的进程和结果并不现实，这忽视了并行且重叠的国际机制间的动态关系，以及它们之间怎么样影响彼此的决策。
作者加强完善了对机制复合体和国际机制复杂性的阐释。机制复合体是指在一定问题领域或一定地理范围内一系列基本国际机构的集合；在这一集合中有超过一种国际规则/国际行为体起到规范或治理的作用。国际机制也相应分为功能性机制和区域性机制。国际机制复杂性则描述了全球治理的政治体系中国际规则密集和机制复合体共存的结果，这种体系状态的核心表现是多个基本制度在国际治理问题上有着重叠的，并且有几率存在彼此竞争的权威主张。其关键特征和驱动力是等级制度的缺位，即在国际政治领域不存在处理问题的决定性规则、规范、决策步骤等。尽管在国际政治舞台上有联合国、国际法和欧盟法等国际规范对相关行为体起到约束作用，但这些法律权威之间有竞争关系，故在国际政治领域很难形成像国内政治一样等级鲜明的规则体系来解决政治问题。同时，因为机制复杂性的存在，解决某一政策议题会涉及不止一个国际机构，由此机制复合体会影响参与行为体的战略决策。
机制复合体也区别于其他全球治理形式。一方面，机制复合体与社会网络合作（social network）和跨国法律秩序（transnational legal orders）有根本性的区别，主要在于机制复合体存在集体构建的正式（formal）和公共（public）权威，以及由公共性带来的对于权威的争论。另外两种形式都没办法提供约束性权威以规范行为体，且跨国法律秩序包含的行为体过多过杂，已不属于一般意义上的全球治理体系。另一方面，机制复合体也不同于罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）等新自由主义学者提出的复合相互依赖（complex interdependence）。这一概念区别于现实主义的理想模型，但两者都界定了现实政治的发生场域。机制复合体可以存在于由现实主义和复合相互依赖构成的理想状态中，也能成为在合作协议经受修改或弃用后的一种制度性变化模式。
国际问题日趋复杂并彼此交叉，全球治理也愈加导向在机制复合体内制定、协调并实施解决政策，机制复合体由此成为全世界治理不可避免的结果。同时，许多相互关联的因素汇聚一起产生并维持了机制复杂性的状态。机制复杂性出现并得以延续有如下动因：
国际协议和国际机构密集，解决新发国际问题很难不诉诸原有机制下的政策协议。
当原有机构难以解决某一问题，或解决方案难以令相关方满意，创制新机构要比依附原有机构更方便，机制堆积（accretion）由此存在。
当强大的行为体对现存规则或体系感到不满时，他们同样会转向构建新的更加便于主导的国际机构
在现代社会全球治理日趋复杂且治理议题更为细化的背景下，治理机制亟待更加区分功能、更为专门化。
在多利益方共同治理的趋势下，多方治理行为体（特别是非政府治理行为体）寻求话语权也会催生新的国际机构的出现。
国家对地方治理具有优先性偏好，但在地方与区域层面配置的人员、任务与政策会与现有机制重叠，这也会导致制度复合。
尽管多方力量推动了机制复杂性的兴起，机制复合体仍具有突出优势：机制复合体的存在使国际合作更为灵活，也为政策实验提供空间；多样的国际机构也为更多行为体的参与提供机会，提高国际问题解决的可能性；竞争也会催生机制创新，加速新资源的供应和成本共享，同时制度复合下分散但彼此协调的行为体有助于解决多维治理挑战。
机制复合体也有替代性选择——创制一个在特定领域内包罗所有的制度解决方案。但考虑到国家行为体早已适应机制复杂性带来的灵活性和界限模糊性，大国也偏好维系现状，并且摒弃现有的机制复合状态，新建一个统一的治理制度成本高昂，制度复杂性仍是全球治理的基本态势。尽管机制复合体是全球治理过程中不可避免的结果，但也不免有行为体主张并积极催化机制复合体。简言之，机制复杂性是当代世界政治中不可阻挡的发展趋势。
国际制度间缺乏等级之别，故机制复合体的存在具有不稳定性，也引发多方面的政治效应。机制复杂性并不绝对惠及处于特定发展阶段的国家，且有时难以直接处理问题，并造成负责主体的缺位。部分学者觉得机制复杂性有利于强国和发达经济体，因为他们总是有足够的资源参与国际合作，也有能力通过你自己的利益考量选择延续或摈弃特定国际机制。另一些学者则认为机制复杂性对弱国更为有利，因为不同机制的出现为他们提供了打破机制垄断的可能。但难以避免的是，机制复杂性在某些特定的程度不利于直接解决国际问题，因为它为利益相关方的战略行为提供更多样且更具挑战性的谈判场合。在治理不力时，机制复杂性会破坏问责制，导致无行为体负责的情况发生。
机制复杂性导致战略竞争，带来择地行诉（forum shopping）、机制转移（regime shifting）和竞争性多边主义（contested multilateralism）的出现。在机制复合的情况下，有多个国际机构有权决策或判定争议，因此国家能够准确的通过自身利益挑选争端解决平台。机制转移是指一国在对现存机制不满的情况下将条约议定、法律倡议或规则设定的功能从一个机构转向另一个机构。竞争性多边主义同机制转移基本一致，但包含的范围更广，指的是行为体对现存制度不满，威胁退出现有制度，或者是创立替代性的制度。一个例证就是美国发起将中国排除在外的TPP，而中国加入了RCEP，并积极打造“一带一路”倡议。
机制复杂性也促使国际合作转向更广泛的领域。包括专家学者、跨国公司、非政府组织等在内的非国家行为体产生了“小群体”间的动态。国际关系的实践转向旨在验证不同行为体如何在机制复合体中制定战略、有序运行及对机制复合体产生反作用，特别是非国家行为体间的互动怎么样影响特定国际政治结果，以及他们如何注解既定规则的内涵。由此，机制复杂性有助于解决全球问题。尽管机制复合体难以形成统一的治理权威，但在面对全球性问题时，各相关方通过制定战略决策加以回应可能就会促成问题的解决。
当今国际政治舞台持续充斥各种国际机制，多样且密集的国际机制加剧了制度重叠和冲突。一方面，在特朗普政府动摇美国对现存全球多边秩序的信念前，新兴国家就开始致力于补足它们认为的全球治理的不足或不合理之处。其中，中国作为正在崛起的全球大国催生了全新的制度复合时代的到来。中国会更加倾向于参与“反霸权”的制度创设中，如“一带一路”倡议，并且可能致力于发展全新的双边或多边合作设定，甚至是全新的国际秩序。为应对中国在全球治理中的崛起，美国和欧洲会转而采取平衡或制衡中国的合作模式。这些变化趋势最终会损害本文所描述的机制复杂性。另一方面，全球治理中的权力也在重新分配，开始由以国家行为体为主导的多边合作转向多利益相关方合作（multi-stakeholder cooperation）。在这一过程中，非国家行为体的作用更为突出，由此导致国际机构间的协调更复杂，也会急剧推动代表私人行为体的国际机构的扩张。
21世纪国际合作的根本特征不在于机制，而在于机制复合体。在后美国治理时代，国际合作会继续表现为机制复合体间持续强化且并不稳定的机制竞争。随着相互依赖的加强，以及不断涌现的国际机构和国际协定，制度复合的优势和缺陷都会进一步放大。在全球经济和政治重心转向亚洲的过程中，国际机制竞争和慢慢地加强的协调难题会重塑未来世界政治环境。
