解密南海把碎地整合成片的改革经验
时间: 2024-10-09 00:43:33 | 作者: 配件及其他
天富科技城是南海桂城首个“工改工”的村级工业园改造项目，已成为集生产、研发、办公、应用、生活为一体的都市型产业区。
在去年的一次工作汇报上，省政府主要领导问南海区委书记闫昊波，“你们的改革要解决什么样的问题”，后者不假思索地回答说“解决土地利用碎片化的问题”。
南海历来都有农村土地改革的传统。据不完全统计，从改革开放初期至今这里一共拿过17个涉及土地改革试点的牌子，对外输出的改革经验数不胜数。从上世纪90年代的农村土地股份制改革到6年前国家试点的农村“三块地”改革，这里从来不乏关于土地的创新经验。
所以当2019年7月南海获批成为省城乡融合发展改革创新实验区的时候，外界对此的反应从来都不是“怎么又是南海”，而是一致期待这个一直以来的土地改革优等生借着这次机会创造出什么新东西。
“以前是单点突破，而现在是系统性的全方面推进”，南海区自然资源分局局长潘汝海如此形容这次南海试点和以往的区别。
实验区建设近两年以来，南海地改也在原有的基础上融合创新。集体土地整备制度、片区混合开发、联动改造、以国资为主导的村改、地券房券绿券试点、毛地入市等等，这些将原本零散破碎的土地腾挪组合成片的新做法，不仅丰富了破解农村土地利用难题的工具包，也把南海变成了一本记录了创新各种土地大挪移方法的百科全书。
南海区委副书记伍志强外出考察时会格外的注意当地的土地开发利用情况，北方一些城市还有大片可用土地的情景令他印象深刻。
“人家土地多得可以随便在上面踢足球，我们却拿出几百亩连片的土地出来都很困难”，这种凑不齐连片地块的窘迫让他对南海地改的迫切性有着切肤之痛。
GDP数据超过3400亿、常年排在全国百强区第二名的南海是毫无疑问的经济大区，但硬币的另一面是全区土地开发强度已超越50%，除去生态绿地和耕地等非建设用地之外，还能够拿出来做城市建设和产业高质量发展的连片空间非常紧张。
而与此形成鲜明对比的是，土地功能驳杂空间破碎的现象却非常普遍。在南海东部桂城一带的都市区周边至今还散落着一些农用地，甚至在一些工业园边上就是菜地；而西部西樵镇和丹灶镇一带成片的桑基鱼塘中间又穿插着一块块的村级工业园。
站在佛山千灯湖一带的城市中轴线高点往下看，现代化的摩天大楼组成了优美的天际线，宽敞大气的主干道车水马龙，而围绕四周的水道和亭台则带出了岭南水乡的灵动气质。不过，只要再往北走两公里就会画风一变，从优美的城市中轴线变成低矮驳杂的城乡结合部。
错乱混搭的空间形态也让南海区委改革办负责人丁坚总结为“城不城、乡不乡”：一方面南海的“都市味”不浓，城市功能不够强、城市形态还需要优化，对乡村的辐射带动作用也需要再加强；另一方面南海的乡村“田园味”也不浓，农村规划建设水平还比较滞后，岭南水乡特色还没有正真获得更好的展现。
这种背景下南海要完成省城乡融合发展改革创新实验区的任务，实现国土、城乡、产业、生活、生态五个空间再造，让城市变得更有都市味、农村更有田园味，开展一场国土空间大调整是一道绕不过去的坎。
上世纪90年代南巡确定了对外开放的大势之后，南海凭借地缘优势迅速吸引了大量港澳投资，再加上本地乡镇企业的崛起，快速工业化的力量催生了对农村土地的大量需求。
在此背景下，南海在全国率先启动集体土地股权制改革，在维持土地所有权归村集体所有的前提下，农户以土地经营权向经济社入股，变经营权为股权，而村集体则由此将原来分散经营的土地统一对外出租。
在这个过程中，企业得到了廉价的工业用地，而村民则通过股权分红得到了租金，而南海的农村集体用地则由此掌握在1400多个村经济社手里（后变成2000多个），由此带来了经济加快速度进行发展的成果，也埋下了土地利用低效和破碎的根源。
南海在2015年国家农村集体建设用地入市试点中发现，入市地块中的80%是为面积在25亩以下的零碎地，量大块小、零星分散且配套设施不足，与土地市场的用地需求难以匹配。与此同时，南海村级工业园总面积占全区现状工业用地的58%，但面积在100亩以下的占比高达43%，其中许多更是只有几十亩地。
为了将零散破碎的土地整合在一起，近年来南海在实验区建设中也因地制宜地创造了很多改造的模式，而广佛同城化的大背景则给这些模式提供了额外的助力。
广佛同城化的机遇一直是南海独特的地缘优势。2009年广佛两地历史性地签署第一份同城化合作框架协议，地点就选在南海。
担任本次南海建设省城乡融合实验区专家顾问的华南理工大学建筑学院教授袁奇峰就认为，南海是广佛同城最坚定的推动者，因此实验区建设过程中特别需要仔细考虑广佛同城的因素。
而随着广佛同城化进入全域时代，南海官方统计的多个方面数据显示每天在广佛两地往来通行的人口已经达100万之多，几乎占整个南海区非流动人口的三分之一，这么大体量的跨市人口催生了更多的商业办公和消费需求，因此处于广佛交界的桂城一带也要增加更多的商住和城市服务功能。
相应的，这一片区的土地腾挪和连片改造也就因势利导，提出打造“广佛同城示范带”，在原有的一些村级工业园和旧村进行连片整体改造时更多的以商住功能为主。
一个细节可以佐证广佛同城对于南海地改的特殊作用：无论是旧村整片改造的村民自愿集体转国有模式，还是“工改住”联动“工改工”模式和“国有+集体、住宅+产业、出让+出租”三个层面的混合开发模式，其代表性的改造案例主要都落在南海和广州交界的大沥和桂城一带。
当年南海作为广东代表、被中央选为农村集体用地入市改革的试点，探索集体土地享有和国有土地同等权利的制度安排，此后又追加了农村土地征收、宅基地制度改革两项试点。
为此2016年南海在全国首创成立了区镇两级集体土地整备中心，以自愿托管的形式将原本分散在村集体手里的零散地块聚合在一起再统一招商入市。凭借着类似的创新，最终在2019年试点结束时，南海顺利成为33个试点城市中的模范生，各种试点的数据排名前列。
这一做法在本次南海建设城乡融合区试点中也得到鼓励，省有关部门提出允许南海将集体土地整备中心向市场供应土地视为土地一级市场交易行为，目前省市税务部门也在积极探索相应的税务处理方式。
南海官方的多个方面数据显示，目前全区纳入整备范围的集体土地近2000亩，丹灶镇已经通过整备形成的1000亩集体用地引进了投资超过100亿元的长江氢能源汽车项目。
此外，“三块地”试点已经让南海形成了一个国有土地和集体土地功能上互相补充的格局：目前南海工矿仓储和商服用地供应量的70%以上由集体建设用地供给，国有用地主要侧重于重大基础设施、重大产业平台和住宅；而集体建设用地的入市形式以租赁为主（几乎占了9成），也跟国有用地以出让为主形成了错位互补。
在这一基础上，本次南海地改也鼓励南海继续探索形成农村集体土地在管理上形成全链条闭环式政策体系，南海还乘势提出将开展地券、房券、绿券的试点，彻底打通生产、生活、生态空间三者的置换腾挪渠道。
在丁坚看来，南海地改的种种创新已形成了一个足够丰富的工具包，各种不同的土地难题都可以从这里找到类似的对标和解题方法，条件类似的其它地方都可以从中获得参考和示范。
南海历次土地改革的历程背后都有一条鲜明的特征贯穿始终，那就是当地政府坚持以民为师、尊重基层首创的态度。
以上世纪90年代轰动全国的南海农村股份制改革为例。1993年南海正式出台《关于推行农村股份合作制的意见》，在全市范围内实施农村股份制改造之前，在当时的罗村镇的下柏管理区，村民已经自发试点了这一制度。
由于自然条件的限制，下柏村的耕地数量有限、人多地少的矛盾很突出，集体土地承包分给村民之后，平均每个人不到1/5亩，很难进行相对有效经营管理。同时，许多村民因为种地收入不高而转去外面打工又引发了“弃耕抛荒”的现象，这两种低效使用耕地的情形逼得当时下柏的村民想办法，自发将村里的土地整合在一起使用，这样的一个过程中就出现了股份制的雏形。
此后这一试点又继续在下柏周边的里水沙涌、平洲洲表夏西三个村推行，受到了村民的热烈欢迎，土地规模经营和农村机械化也随之出现。当时的下柏村有7人承包800亩粮田实现了机械化耕作，而平洲的夏西则集中了800亩农田租赁给罗村的蔬菜生产专业户经营，一时成为南海最大的蔬菜生产出口基地。
最终，这一源自村民的自发创新被当时的南海市委市政府吸收借鉴，在全市推广。
而在本次南海国土空间综合整治的试点里，南海人又借鉴了当年的基层改革思路，只不过上一次是通过村集体股份制把在各个村民手里的碎地整合在一起，而这一次是通过项目股份制，把临近各个村集体的碎地打包开发。
该项目地块土地权属和功能极其复杂：既有国有土地和村集体土地的混合，又有邻近的4个村集体土地之间的土地混合；还有商住和工业功能的混合，而且各种地块零碎交错，是典型的土地碎片化利用样本。
为了破解这种矛盾、实现连片开发的目的，该项目由桂城街道牵头统筹，通过一次类似股份制项目公司的操作，让4个村集体把各自原有的集体土地组成一个大地块，每个村都是这个大地块的股东，股权比例就是各自原有土地面积占总体面积的比例，后续开发收益也按股权在各村之间分配，这一过程也被村民们形象地比喻为“集米下锅”。
完成了村层面的土地汇总之后，桂城街道再将土地和相邻的国有土地进行联合打包统一对外招拍挂，其中国有土地是出让、集体土地是出租。为了促成集体和国有层面的合作，桂城街道采取向村集体让利的办法，地块配套的基础设施用地由国有土地承担，而且项目建成之后的物业分配由村集体先选，保证村集体在合作中利益得到增值，而政府则牺牲短期利益换取了城市功能的更新、城市面貌的提升和长期税收等长远利益。
2019年12月一家开发商以14.22亿的价格通过招拍挂拿到了该项目的整体开发权，该项目也成为南海获批省城乡融合实验区之后落地的首个混合开发项目。
这种通过股权整合，将不同权属、不同用途、不同位置的碎地打包连片开发的模式，在南海地改的许多典型项目中都有体现，成为当前南海国土空间综合整治的一大利器。
丁坚对南都记者总结说，南海在土地改革中所有的创新都是以问题为导向，在实践中大胆试大胆闯做出来的，而且政府格外的注意把基层和群众的智慧融入改革当中。
2016年10月南海挂牌成立全国首个集体土地整备中心，此后陆续在区、镇两级都成立了对应的集体土地整备机构。
村集体可以本着自愿的原则，将符合入市条件的集体经营性建设用地以托管或者委托经营的方式，交由整备中心进行整合并统一招商入市。
在获得集体土地开发收益的同时，村集体则根据《托管合同》向整备中心支付相关托管和经营费用。
2017年南海区丹灶镇通过整备后的1000亩集体土地，成功引入长江氢能源汽车整车项目。项目规划将分两期建设，首期投资110亿元，将生产包括纯电动和氢燃料客车、专用车、物流车、乘用车等车型，年产量16万辆，建成达产后总产值达400亿元。目前通过集体土地整备实现对碎地整合利用的做法已经获得了全省推广。
在省自然资源厅2019年4月发布的《关于支持产业转移工业园用地提升土地利用质量效益的若干意见》提出，借鉴“佛山南海在集体经营性建设用地入市试点工作中总结提炼的集体建设用地托管整备制度，鼓励通过托管方式，由园区管理机构(或委托产业运营机构)为实施主体，将园区内产业落后、零星分散的集体建设用地进行整合、土地清理及前期开发，实行统一规划和产业招商，以此实现集体土地的规模化统筹开发利用，提升土地利用效率。”
“混合开发”是指“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主、社区配套为辅”的土地复合利用方式，实现国有用地和集体建设用地的连片开发。南海这一模式突破了当前国有用地和集体建设用地置换的操作难题(按照有关规定法律法规，国有土地不得变为集体土地，集体土地仅能通过征收转为国有土地)，在试点许可的范围内，创造性地实现多个开发主体同区域土地无障碍连片置换。目前南海已有爱车小镇等已落地的混合开发项目，已实施改造的面积超过1万亩。
该模式要求“工改居”项目的改造主体承担特殊的比例的“工改工”、“工改绿”等项目的改造，同时联动改造项目不限定在同一更新单元，可以在南海全区范围内联动。
此举通过适当引入房地产开发反哺村级工业园改造，确保在全区层面的工业园改造能以“工改工”为主。这一模式除了在南海国土空间综合整治中被使用之外，在顺德村改中也曾出现。
该模式的典型项目是南海大沥全球创客产业中心。地块原本是以铝型材加工、模具加工、废旧金属回收等低端制造业为主旧工业区，改造后将形成一个“众创空间-孵化器-加速器-产业园区”创新创业生态链，具备技术转化、金融服务、孵化加速、设计研发、商住、文化娱乐、运动休闲等复合功能。
在南海村级工业园改造中提出以国资带动，确保全区新建的产业载体要有特殊的比例掌握在政府手中。在改造过程中坚持“拆”“建”“储”并重，鼓励集体建设用地转为国有建设用地。
这一模式的典型项目是桂城天富科技城。项目为桂城首个“工改工”村级工业园改造项目，由桂城街道公资办下属企业主导，通过向夏南二社区租赁集体土地的方式，将原本业态低端、产值不高的夏南二钢铁市场改造为整齐有序的高新技术产业园区，成为一个集生产、研发、办公、应用、生活为一体的都市型产业区，目前已经有包括季华实验室在内的二十多家信息技术、生物医药、纳米新材料领域的科技型企业进驻。
所谓“毛地”入市，是指未达到手续齐全(有集体所有权证，没集体使用权证)或土地上盖建筑物租约未到期的农村集体建设用地，允许上平台招商。按照以往的政策，“毛地”是不允许入市改造的。作为省内土地改革的探路先锋，南海区此前出台了文件规定：合乎条件时可采用“毛地”入市方式来进行改造。
4月23日，“毛地”入市的模式在南海大沥镇率先试行，相关指引明确“毛地”入市的用途只能为工业仓储、商服用地等，不能为住宅用地和公寓用地；“毛地”入市项目应属于纳入“三旧”改造标图建库范围或者农村集体经营性建设用地标图建库范围，已办理土地所有权证；面积则一定要达到20亩以上，项目规划容积率也有一定的要求。
位于河东社区的盐步家具城饮下了“毛地”入市的“头啖汤”。这是一个建立在农村集体土地上的专业市场。在历时28年的经营后，亟待改造升级，但因属于租约未到期“毛地”，入市受限，没有办法进行系统的布局改造。而“毛地”入市政策的推出，村集体能够最终靠土地整理的方式，提前选取新的市场改造主体；市场改造主体也可以制度性保障土地租约解除或者拆除工作完成后直接获得使用土地的权利，提前锁定适合公司发展的土地。
“毛地”入市有了政策支持和具体指引，放宽了集体经营性建设用地入市的标准，市场的疑虑被打消，产业升级的空间也打开了，能够更充分地利用市场力量，盘活土地资源，将对众多农村集体土地的改造升级产生积极示范作用。
科学合理布局生产、生活、生态空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，促进城乡全面融合，努力为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式，为新时代广东城乡高质量融合发展提供经验示范。到2022年，南海城乡空间布局将明显优化，城乡高质量融合发展格局初步形成。到2030年，南海将全面实现土地结构优化调整，城乡高质量融合发展格局全面形成。
